;

Vodič kroz proračun

»Vodič kroz proračun« na jednostavan način upoznaje građane s osnovnim pojmovima iz područja financija jedinice lokalne samouprave (dalje u tekstu JLS). Na taj način javnosti se omogućuje razumijevanje proračuna kako bi mogli sudjelovati u njegovom donošenju.

Koordinirana akcija svih zainteresiranih sudionika u pripremi i donošenju proračuna JLS povećava razinu međusobnog povjerenja, vodi unapređenju i razvoju JLS te potiče efikasnije trošenje proračunskih sredstava. U uvjetima ograničenih proračunskih mogućnosti, a istodobno velikih zahtjeva i želja, izravno sudjelovanje građana u procesu izrade proračuna pridonosi alokaciji proračunskih sredstava na prioritete koje su utvrdili sami građani, odnosno rezultira financiranju onih projekata iz proračuna za koje građani smatraju da su im najnužniji.

Vodič slika 1

„Vodič kroz proračun" na lako razumljiv način pojašnjava:

  • što je proračun,
  • koji je sadržaj proračuna,
  • koje su proračunske klasifikacije,
  • koji su proračunski prihodi i primici,
  • koji su proračunski rashodi i izdaci,
  • što je proračunski višak ili manjak,
  • što piše u zakonskim okvirima,
  • koja su proračunska načela,
  • što su proračunski korisnici i trgovačka društva u vlasništvu JLS,
  • kakva je procedura donošenja proračuna.

Što je proračun?

Proračun je akt kojim se planiraju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci JLS za proračunsku godinu, a sadrži i projekciju prihoda i primitaka te rashoda i izdataka za slijedeće dvije godine. Proračun se odnosi za fiskalnu godinu koja predstavlja razdoblje od 12 mjeseci od početka pa do kraja kalendarske godine. Zakonodavni akt kojim su regulirana sva pitanja vezana uz proračun je Zakon o proračunu (»Narodne novine«, broj 87/08, 136/12, 15/15).

Vodič slika 1

Sadržaj proračuna

Proračun JLS sastoji se od općeg dijela, posebnog dijela i plana razvojnih programa.

  1. Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda te Račun financiranja.
    Vodič slika 1

    Račun prihoda i rashoda prikazuje prikupljena i potrošena sredstva tijekom jedne godine i sastoji se od prihoda i rashoda. Račun prihoda i rashoda prikazuje sve prihode i rashode prema ekonomskoj klasifikaciji, npr.: prihodi od poreza, imovine, pristojbi te rashodi za zaposlene, financijski rashodi.

    Račun zaduživanja/financiranja koristi se u trenutku kada postoje viškovi ili manjkovi. Na računu zaduživanja/financiranja prikazuju se izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova te primici od financijske imovine i zaduživanja.

    Račun zaduživanja/financiranja sastoji se od: primitaka od financijske imovine i zaduživanja te izdataka za financijsku imovinu i otplate zajmove. Na račun zaduživanja/financiranja upisuju se viškovi nastali većim prilivom prihoda od rashoda te manjkovi nastali većim odlivom sredstava u rashode od priliva prihoda.

  2. Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika iskazanih po vrstama, raspoređenih u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.
    Vodič slika 1
  3. Plan razvojnih programa je dokument JLS sastavljen za trogodišnje razdoblje koji sadrži ciljeve i prioritete razvoja JLS povezane s programskom i organizacijskom klasifikacijom proračuna. Plan razvojnih programa sadrži strateški planirane rashode na nefinancijskoj imovini i plan kapitalnih pomoći i donacija iskazanih po izvorima prihoda za izvedbu programa. U planu razvojnih programa detaljno se planiraju rashodi po programima za tri godine i unose se u kolonu pokazatelji rezultata. Rashodi moraju biti mjerljivi. Plan razvojnih programa sastavni je dio proračuna.

Proračunske klasifikacije:

Prihodi, primici, rashodi i izdaci proračuna i financijskog plana iskazuju se prema proračunskim klasifikacijama. Sukladno Pravilniku o proračunskim klasifikacijama (»Narodne novine«, broj 26/10, 120/13 i 01/20) proračunske klasifikacije jesu:

  • Organizacijska klasifikacija sadrži povezane i međusobno usklađene (hijerarhijski i s obzirom na odnose prava i odgovornosti) cjeline proračuna i proračunskih korisnika koje odgovarajućim materijalnim sredstvima ostvaruju postavljene ciljeve,
  • Programska klasifikacija sadrži rashode i izdatke iskazane kroz aktivnosti i projekte, koji su povezani u programe temeljem zajedničkih ciljeva,
  • Funkcijska klasifikacija sadrži rashode razvrstane prema njihovoj namjeni,
  • Ekonomska klasifikacija sadrži prihode i primitke po prirodnim vrstama te rashode i izdatke prema njihovoj ekonomskoj namjeni,
  • Lokacijska klasifikacija sadrži rashode i izdatke razvrstane za Republiku Hrvatsku i za inozemstvo,
  • Izvori financiranja sadrže prihode i primitke iz kojih se podmiruju rashodi i izdaci određene vrste i namjene.

Proračunski prihodi i primici

Prihodi i primici proračuna moraju biti raspoređeni u proračunu po ekonomskoj klasifikaciji i iskazani prema izvorima. Kad govorimo o proračunskim prihodima i primicima govorimo o: kapitalnim prihodima, prihodima poslovanja te pomoći ili donacijama. Kapitalni prihodi predstavljaju prihode od kapitalnih pomoći iz državnog ili županijskog proračuna te institucija i tijela EU. To su prihodi od nefinancijske imovine nastali od prodaje građevinskog zemljišta ili stanova u vlasništvu JLS-a. Prihodi poslovanja sastoje se od poreznih i neporeznih prihoda. Porezni prihodi su na primjer: porez i prirez na dohodak, porez na imovinu i porez na robu i usluge dok u neporezne prihode spadaju prihodi od financijske imovine, prihodi od nefinancijske imovine, prihodi od upravne i administrativne pristojbe, prihodi od kamata na dane zajmove, prihodi nastali od kazne i upravne mjere te drugi prihodi. Pomoći ili donacije mogu biti donacije od pravnih i fizičkih osoba izvan općeg proračuna. Pomoći ili donacije su prilično značajna stavka u proračunima lokalnih jedinica. To su sredstva što ih jedna državna jedinica prima od druge državne jedinice ili međunarodne institucije, a ne mora ih vratiti niti za njih dati neku naknadu. Primici u proračunu mogu nastati od primitaka od financijske imovine i zaduživanja.

Vodič slika 1
  1. Prihodi poslovanja

    • Porezi - porez na dohodak, prirez, porez na promet nekretnina, porez na potrošnju, porez na tvrtku, porez na kuće za odmor, porez na korištenje javnih površina,
    • Pomoći - pomoći iz državnog i županijskog proračuna, pomoći od sredstva EU ili drugih međunarodnih organizacija, te pomoći od ostalih subjekata unutar općeg proračuna,
    • Prihodi od upravnih i administrativnih pristojbi, pristojbi po posebnim propisima i naknade – komunalna naknada i doprinos, upravne pristojbe, boravišna pristojba, ostale pristojbe i naknade,
    • Prihodi od imovine – prihodi od zakupa, koncesije, koncesijska odobrenja, kamate, ostali prihodi od financijske i nefinancijske imovine,
    • Prihodi od prodaje proizvoda i usluga – prihod od pružanja usluga, kao što je prihod za uslugu naplate vodne naknade koju JLS obavlja u ime i za račun Hrvatskih voda uz naplatu komunalne naknade,
    • Kazne, upravne mjere i ostalo - kazne komunalnog redarstva, prihodi od provedbe upravnih postupaka;

  2. Prihodi od prodaje nefinancijske imovine - Sredstva od prodaje nekretnina i pokretnina;

  3. Primici od financijske imovine i zaduženja - Kreditna sredstva;

  4. Raspoloživa sredstva prethodnih razdoblja-viškovi iz prethodnih godina koji se prenose u iduću godinu.

Proračunski rashodi i izdaci

Proračunski rashodi i izdaci su svi troškovi koji će nastati u JLS. Rashodi i izdaci proračuna moraju biti raspoređeni u proračunu prema proračunskim klasifikacijama te uravnoteženi s prihodima i primicima. U Posebnom dijelu proračuna, planirani rashodi i izdaci raspoređeni su po programima odnosno njihovim sastavnim dijelovima (aktivnostima, tekućim i kapitalnim projektima), kojih su nositelji upravni odjeli JLS i proračunski korisnici.

Vodič slika 1
  1. Rashodi poslovanja

    • Rashodi za zaposlene (plaće, naknade i doprinosi za djelatnike JLS i njenih proračunskih korisnika, odnosno za dječji vrtić, muzeje i galerije, javnu vatrogasnu postrojbu, dom za starije i nemoćne osobe),
    • Materijalni rashodi (naknade troškova zaposlenicima, uredski materijal, energija, telefon, pošta, intelektualne usluge, reprezentacija, naknade vijećnicima, održavanje komunalne infrastrukture ...),
    • Financijski rashodi (kamate na kredite, bankarske usluge),
    • Subvencije (subvencije u raznim programima),
    • Pomoći (tekuće i kapitalne pomoći),
    • Naknade građanima i kućanstvima (troškovi koji se odnose na isplate u okviru Programa socijale i zdravstvene zaštite),
    • Ostali rashodi: donacije (donacije udrugama u kulturi, sportu, socijali, financiranje političkih stranaka i sl.),kapitalne pomoći (financiranje investicija koje vode poduzeća JLS), naknade šteta po sudskim sporovima.

  2. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine

    • Kupnja zemljišta,
    • Gradnja građevinskih objekata (poslovni objekti, komunalni objekti),
    • Kupnja uredske oprema i namještaja,
    • Izrada prostornih i urbanističkih planova i sl.

  3. Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova

    • Otplatne rate kredita,
    • Izdaci za dionice i udjele u glavnici.

Što je proračunski višak ili manjak?

Do viška sredstava dolazi ukoliko se u jednoj godini prikupi više sredstva no što je potrebno tj. potrošeno. Do manjka dolazi kada se potroši više no što se prikupilo.

Vodič slika 1

Zakonski okviri

Sukladno Zakonu o Proračunu (»Narodne novine«, broj 87/08, 136/12, 15/15) Proračun se donosi za jednu fiskalnu (proračunsku) godinu. Kod nas se fiskalna godina poklapa s kalendarskom i traje od 01. siječnja do 31. prosinca. Jedini ovlašteni predlagatelj Proračuna je Izvršno tijelo (čelnik). Izvršno tijelo (čelnik) JLS odgovorno je za zakonito i pravilno planiranje i izvršavanje proračuna, za svrhovito, učinkovito i ekonomično raspolaganje proračunskim sredstvima.

Proračun donosi (izglasava) Predstavničko tijelo do kraja godine.

Ako se ne donese proračun prije početka proračunske godine, privremeno se, a najduže za prva tri mjeseca proračunske godine, na osnovi odluke o privremenom financiranju koja mora biti donesena do 31. prosinca, nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa tijela JLS i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika.

U slučaju kada je raspušteno samo Predstavničko tijelo, a Izvršno tijelo (čelnik) nije razriješen, do imenovanja povjerenika Vlade Republike Hrvatske, financiranje se obavlja izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi Izvršno tijelo (čelnik).

Po imenovanju povjerenika Vlade Republike Hrvatske Izvršno tijelo (čelnik) predlaže povjereniku novu odluku o financiranju nužnih rashoda i izdataka u koju su uključeni ostvareni prihodi i primici te izvršeni rashodi i izdaci u vremenu do dolaska povjerenika. Ako se do 31. ožujka ne donese proračun, povjerenik donosi odluku o financiranju nužnih rashoda i izdataka za razdoblje do donošenja proračuna.

Ako do isteka roka privremenog financiranja nije donesen proračun u JLS u kojoj je Izvršno tijelo (čelnik) koji nema zamjenika onemogućen u obavljanju svoje dužnosti, financiranje se obavlja izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi Predstavničko tijelo na prijedlog privremenog zamjenika Izvršnog tijela (čelnik) iz članka 43.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19, 144/20).

Vodič slika 1

Proračunska načela:

Načelo jedinstva i točnosti proračuna

Sredstva iz proračuna koriste se za financiranje rashoda, funkcija i programa tijela JLS, proračunskih i izvanproračunskih korisnika u visini utvrđenoj proračunom.

Načelo dobrog financijskog upravljanja

Proračunska sredstva moraju se koristiti u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, a to znači ekonomično, učinkovito i djelotvorno. Proračunskim sredstvima treba raspolagati na najbolji mogući način.

Načelo uravnoteženosti

Proračun mora biti uravnotežen, ukupni prihodi i primici pokrivaju ukupne rashode i izdatke.

Vodič slika 1

Načelo jedne godine

Proračun se donosi za proračunsku (fiskalnu) godinu za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca. Donosi ga predstavničko tijelo (vijeće) do kraja tekuće godine za sljedeću proračunsku godinu. U proračunu se planiraju sredstva za pokriće preuzetih obveza iz prethodne/ih godina te sredstva za plaćanje obveza nastalih u tekućoj fiskalnoj godini za koju se proračun donosi.

Načelo obračunske jedinice

Naša priznata valuta je kuna, stoga se u proračunu prihodi, primici, rashodi i izdaci iskazuju u kunama te se i financijska izvješća također sastavljaju i prikazuju u kunama.

Načelo transparentnosti

Proračun se mora donijeti i izvršavati u skladu s načelom transparentnosti. To znači pravovremeno, potpuno, točno i jasno informiranje o odlukama i njihovoj provedbi. Na WEB stranici mora se objavljivati nacrt Proračuna, Proračun, izmjene i dopune Proračuna i projekcija te odluka o privremenom financiranju kao i polugodišnje i godišnje izvješće o izvršenju Proračuna.

Načelo univerzalnosti

Proračunski prihodi i primici koriste se za financiranje svih proračunskih rashoda i izdataka. Postoje zakonom i odlukama propisane iznimke, npr. prihodi od komunalne naknade mogu se koristiti samo za rashode i izdatke povezane sa komunalnim aktivnostima ili programima kao što je čišćenje i održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, groblja i rasvjete.

Načelo specifikacije

Proračunski prihodi i primici u proračunu moraju biti raspoređeni po ekonomskoj klasifikaciji i iskazani prema izvorima. Proračunski rashodi i izdaci u proračunu moraju biti raspoređeni prema proračunskim klasifikacijama te uravnoteženi s prihodima i primicima.

Vodič slika 1

Proračunski korisnici

Proračunski korisnici su ustanove, tijela javne vlasti kojima je JLS osnivač ili suosnivač. Financiranje proračunskih korisnika je većim dijelom iz proračuna svog/svojih osnivača ili suosnivača. Proračunski korisnici JLS mogu biti: dječji vrtići, knjižnice, javne vatrogasne postrojbe, muzeji, kazališta, domovi za starije i nemoćne osobe…

Trgovačka društva u vlasništvu JLS

JLS osnivaju trgovačka društva kako bi obavljale djelatnosti u javnom interesu. U proračunu JLS nisu prikazani prihodi i rashodi trgovačkih društava jer se oni manjim dijelom financiraju iz proračuna, a većim dijelom ostvaruju svoj prihod ovisno o djelatnosti za koje su osnovana. Iz proračuna JLS, osnivača ili suosnivača trgovačkog društva financiraju se programi i aktivnosti važni za razvoj JLS, financira se kapitalnim pomoćima pri otplatama zaduživanja, raznim subvencijama sufinanciranjem i jamstvima i suglasnostima za zaduživanja. Trgovačka društva mogu biti u sto postotnom vlasništvu JLS, ali i u manjem postotku.

Treba napomenuti kako proračun nije statičan akt, već se sukladno Zakonu o proračunu može mijenjati tijekom proračunske godine. Ta izmjena se naziva rebalans proračuna. Procedura izmjena/rebalansa proračuna identična je proceduri njegova donošenja. Plan razvojnih programa sastavni je dio proračuna.

Procedura donošenja proračuna

Procedura donošenja proračuna obuhvaća pripremu, predlaganje, prihvaćanje, izvršavanje i kontrolu proračuna. Sudionici u donošenju proračuna su: predstavničko tijelo (vijeće), čelnik, ured (odjel, ili odgovorna osoba) za financije, korisnici proračuna te građani.

Koraci u donošenju proračuna

  1. Uputa za izradu lokalnih proračuna - Ministarstvo financija prema JLS dostavlja Upute za izradu proračuna sukladno odredbama Zakona o proračunu do 15. kolovoza tekuće godine, a JLS prilagođavaju Upute te ih šalju svojim proračunskim korisnicima.
  2. Izrada prijedloga financijskih planova proračunskih korisnika
  3. Izrada nacrta prijedloga proračuna i projekcija
  4. Sudjelovanje javnosti u donošenju proračuna
  5. Slanje prijedloga proračuna i projekcija na usvajanje
  6. Rasprava i usvajanje prijedloga proračuna i projekcija
  7. Izvršavanje proračuna
  8. Polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna
  9. Proračunski nadzor i revizija

Ovim „Vodičem kroz proračun“ želimo pojednostaviti složen proces donošenja proračuna i omogućiti lakše razumijevanje kako bi svojim prijedlozima, komentarima i sugestijama sudjelovali u njegovom donošenju. Dostupnost informacija o prihodima i rashodima, predviđenim aktivnostima i projektima koji se financiraju iz proračuna ima značajan utjecaj na suzbijanje korupcije i veću efikasnost pri trošenju proračunskog novca.

Izvori:

Ministarstvo financija Republike Hrvatske
Narodne novine – Službeni list Republike Hrvatske
Zakon o fiskalnoj odgovornosti (»Narodne novine«, broj 111/18)
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19, 144/20)
Zakon o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine«, broj 25/13, 85/15)
Zakon o proračunu (»Narodne novine«, broj 87/08, 136/12, 15/15)
Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru (»Narodne novine«, broj 78/15, 102/19)